工商局被判违法振动执法者促反思

一、案情简介

原告：云南玉溪世友经贸有限公司

2006年4月11日，被告方工作人员在巡查检查中发现原告云南玉溪世友经贸有限公司在玉溪市红塔区北城镇梅园上庄子村设立“玉溪世友经贸有限公司冶炼厂”，从事生产硫酸镍、铜精矿、电极铜等经营销售活动，即日被告向该冶炼厂工作人员周长波发出《询问通知书》。2006年6月1日红塔区工商局以玉溪世友经贸有限公司冶炼厂涉嫌无照经营行为，根据《无照经营查处取缔办法》第九条第一款第一、四、五项的规定，作出玉红工商扣字（2006）第018号《扣留财物通知书》，通知书决定对其有关的财物电极铜189块，原材料明细账两本（没有账壳的一本），所有人为玉溪光跃经贸有限公司的昌河牌云F85327号轻型普通货车一辆，社会福利企业退税审批材料一套予以扣留。2006年6月8日被告红塔区工商局以原告已构成冒用有限责任公司分公司的行为，对原告给予行政处罚。2006年6月13日被告作出玉红工商解字（2006）第05号《解除行政强制措施通知书》，通知玉溪市世友经贸有限公司冶炼厂其于2006年6月1日以玉红工商扣字（2006）第018号《扣留财物通知书》对该厂的有关财物采取的强制措施，决定自2006年6月13日起予以解除，并于即日将所扣财物退还该厂。之后，原告不服被告采取的强制措施和行政处罚申请复议，玉溪市工商局于2006年8月14日作出玉工商复决字（2006）第3号行政复议决定书，复议决定维持了被告的具体行政行为。2006年8月28日原告向法院提起行政诉讼。

二、争议焦点

    工商局对原告采取的扣留财物强制措施是合法还是违法？

三、周海智律师代理词

最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题解释第57条第二项规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：

（一）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

（二）被诉具体行政行为违法依法不成立或者无效的。

一、被告对原告采取扣押强制措施私收存单存在事实依据问题，也存在法律适用问题。

     被告实施扣押行政强制措施未能做到证据确凿。证据确凿，才能证明该事实存在，事实性质确定，而证据确凿必须是据以定案的各项证据均真实可靠，能相互协调一致，不发生矛盾冲突，必须是各项证据均以案件事实具有关联性。只有与案件事实紧密相关的证据才具有证明力，如果证据与所证明事实没有关联性或仅有很小的关联性，它对所证事实就缺乏证明力。

     而被告所举的证据，均与对原告无照经营案件事实的性质无关联性。

     再说，被告忽而认定原告无照经营忽而认定原告擅自设立分支机构，逻辑上不能协调一致。

     被告未做到证据充分。证据充分是指具体行政行为具备足以证明其认定事实的一定的证据量。仅有部分证据而无全案证据的具体行政行为都不能叫“证据充分“。而“证据充分”应具备以下条件：1、案件事实均有必要的证据予以证明；2、案件事实的所有证据构成完整的证明体系，能相互印证，环环相扣，不出现断条；3、足够的证据量所证明的案件事实只能得出唯一结论，不存有其他可能性。

而被告所举证据并不能证明原告无照经营。原告办理过并持有法人营业执照及税务登记证、代码证、红塔区中小企业局文件、玉溪市环保局、国土所证明等合法有效的证照。被告认定原告无照经营的案件事实，没有必要完整的证据，不能得出排他性的唯一结论。

以事实为根据，以法律为准绳，也是行政机关执法过程中所必须遵循的原则；行政机关必须在搞清客观事实真象，收集到所有必须证据的基础上，再以有关法律法规为标准作出相应的具体行政行为。行政执法活动必须奉行“先取证，后裁决”的程序规则。如果行政机关没收集必要的证据，便预先设定行政相对人行为违法，其本身就是违法行为。

而被告却在调查过程中实施行政强制措施（这一事实，是被告《行政诉讼答辩书》第3页第八行中不得不承认的客观事实），实施了私收原告2万元定活两便存折，非法扣押第三人车辆，扣押铜的行政行为。被告实际采取的是边调查边定性边作出具体行政行为程序，完全违反了先取证后裁决，先裁决后执行行政法定程序，完全颠倒了它们的顺序。

从法律依据角度讲，应该说，不同的法律法规及其条文，是根据不同的性质情况和事实而设定的不同的规范，因而应当分别适用于不同的情况和事实，只有当特定的情况和事实出现之后，才能适用特定的法规或条文，否则，就会导致定性或处理结果上的错误。

而被告对原告铜、存折及第三人车辆实施扣押的行政强制措施，其引用的法律依据为《无照经营查处取缔办法》。这里，被告未依特定的事实情况适用特定法条。首先，适用对象错误，原告不是无照经营者，原告是公司法人，且原告不属既须查处又须取缔的违法者，只属于应当督促、引导依法办理分支机构登记手续的违规者。第二、被告强收的存折、强扣押的车辆及铜均不属于《无照经营查处取缔办法》第九条第四项第五项规定的专门从事无照经营活动的工具、财物。第三、被告在适用该法规时规避了对自己不利的条款，按该规定的原则和精神及第四条规定的范围，原告均不具备应当被采取强制措施的法定条件。对原告应该按该法规第八条办理，即督促、引导依法办理相应手续。第四、原告不属负有履行法定财产义务却拒不履行义务的相对方，所以被告对原告采取扣押财物行政强制措施不当。第五，被告行政行为前后不一，缺乏公平与正义，必然使行政目的受到歪曲。从被告提交的证据看，被告2006年6月1日对原告行为定性为无照经营，适用的法规是《无照经营查处取缔办法》，第二天即6月2日的定性与4月11日定性一样，有未调查即先入为主之嫌。原告未办理分支机构登记手续这一情况是相同的，被告对其处理却前后不一致，先是依据《无照经营查处取缔办法》扣押原告存折、铜及第三人车辆，后又依据公司法规定对原告处于罚款，这对受处理人原告来说是不公平的。而行政行为前后一致是公平与正义对行政活动的要求，也是判断行政行为是否合法是否存在滥用职权的一个重要标准。第六、既然被告是以原告涉嫌违反公司法为由立案，就应首先适用公司法相关条文。只要对照新公司法14条旧公司法13条就可看出，依照旧公司法，作为企业法人设立分公司未规定应登记，而新公司法却规定应登记。再对照新公司法211条及旧公司法224条也可看出，旧公司法未规定对冒用分公司作处罚，而新公司法却规定了对冒用分公司可以并处十万元以下罚款。原告设立冶炼厂是2003年12月，而新公司法是在2005年10月27日才经全国人大常委会修订通过，2006年1月1日才施行的，按照不溯及既往的法律适用原则，在没有责成原告补办登记手续之前，不应采取行政强制措施。

二、被告证据不足以支持其答辩主张。

1、被告证据9、10号实际证明了原告公司登记基本情况，企业法人营业执照，建设项目环境影响报告表，区中小企业局文件、市环保局函、国土所证明等，表明原告既取得企业法人营业执照，又取得批准文件，不属于无照经营查处取缔范围；

2、被告证据14号中被告执法人员2006年4月17日向龚世华所作的询问（调查）笔录，证明了原告方行政后勤负责人龚世华2004年6、7月份到便民服务中心咨询过，办事人员告诉过不需要办理营业执照，表明不是原告不愿意办理，而是工商人员告知不须办。

3、被告证据13号中的原告公司人员安排及相关人员工作职责，证明原告管理比较规范。

4、被告证据1-4号中被告2006年4月11日审批表，6月1日审批表、6月2日审批表、扣留财物通知书、财物清单，证明被告对原告未到登记机关注册登记冶炼厂的情况事实定性带有主观随意性，缺乏客观公正性；4月11日定性为“擅自设立”涉嫌违反公司法，6月1日定性为无照经营应根据《无照经营查处取缔办法》采取强制措施，6月2日定性为冒用分公司名义，依据公司法罚款。表明被告在没有收集必要证据基础上便预先设定原告行为违法。被告的行为本身就违法。

5、被告证据17-18号证明原告配合被告，表示愿意接受处罚并实际交了罚款，但不表明被告具体行政行为合法。

6、被告证据8号不能证明被告是因6月13日“现已到期”而主动解除强制措施，而是原告被迫交罚款后才获得解除。

总之。代理人认为，被告玉溪市红塔区工商行政管理局对原告云南玉溪世友经贸有限公司作出的私收原告存折及扣押车辆及铜的具体行政行为，不符合其所引据的法律法规的目的原则和精神，其行政行为不能满足法律所确定的事实条件，在行政相对人主体、客体、强制措施的必要性及运作程序上均存在严重问题，应认定违法。原告的诉讼请求应获得支持，被告的答辩主张应不予采纳。

四、法院审判

法院认为，根据《无照经营查处取缔办法》的规定，县级以上工商行政管理部门行使查处取缔无照经营行为的职权。因此，玉溪市红塔区工商行政管理局对原告设立的冶炼厂进行查处过程中扣留其财物的强制措施，执法主体合格，有法可依，但被告在采取强制措施过程中未认真审查所扣财物中云F85327号车辆的所有权，错误地将所有权属玉溪光跃经贸有限公司所有的云F85327号车予以扣留。为此，被告作出的玉红工商扣字（2006）第018号《扣留财物通知书》采取的强制措施违反法律规定。此外第三人主张对被告采取的违法强制措施要被告方给予书面赔礼道歉无法律依据。本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：

确认玉溪市红塔区工商行政管理局2006年6月1日作出的玉红工商扣字（2006）第018号《扣留财物通知书》采取的扣留财物强制措施违法。

五、经典评析

    本案律师的胆识及业务能力，保障了其委托人运用司法机关审判权监督行政机关依法行使职权和履行职责，保护了行政相对人的合法权益不受行政机关违法行政行为的侵害。国家审判机关的司法权，能有效地监督行政机关行政权的合法正确行使，能保障行政相对方的权利或利益不被行政机关任意非法限制或剥夺。这就是本案体现的法律意义。