关于玉溪市城市社区卫生服务工作情况的

调 查 报 告

国务院关于《发展城市社区卫生服务的指导意见》指出：社区卫生服务是城市卫生工作的重要组成部分，是实现人人享有初级卫生保健目标的基础环节。大力发展社区卫生服务，构建以社区卫生服务为基础、社区卫生服务机构与医院和预防保健机构分工合理、协作密切的新型城市卫生服务体系，对于坚持预防为主、防治结合的方针，优化城市卫生服务结构，方便群众就医，减轻费用负担，建立和谐医患关系，具有重要意义。根据玉溪市委统战部玉统发[2008]17号“关于下发2008年度民主党派工商联调研课题的通知”的要求，农工党玉溪市委参政议政专委会抽调相关人员组成调研组，通过与卫生部门负责人和社区卫生服务机构负责人进行座谈、实地察看、走访社区居民、查阅相关文件资料等形式，对我市城市社区卫生服务工作情况进行了调研。现将调研情况报告如下：

     一、基本情况

我市城区社区卫生服务工作起步于2000年，截至2008年11月30日，全市共建有社区卫生服务机构28个(公立机构)，其中社区卫生服务中心1 O个，社区卫生服务站1 8个，正在申报的1 3个。主要是由城区卫生院转型、布点新建、设点延伸等三种形式，业务用房主要是有无偿使用和租用两种形式。按城市人口计算，从2007年开始各级政府补助社区公共卫生服务经费，每人每年10元(其中中央补助4元，省政府补助3元，市县各补助1.5元)，至2008年1 1月全市社区卫生服务机构财政总投入1678万元，基本配齐相应的设备设施(实施“一无两有”项目建设)，共计装备医疗卫生设备660台(件)。全市社区卫生服务机构共有医务人员325人。其中，卫技人员274人(医生86人，护士188人)；高级职称8人，中级职称61人，初级职称及以下205人；本科以上学历28人，专科78人，中专及以下168人，经转型培训取得合格证的141人。目前社区卫生服务中心和服务站全部开展了临床治疗和健康教育、预防、保健等工作。除社区康复和计划生育外，基本能满足社区居民需要。

     二、社区卫生服务工作开展情况

我市城市社区卫生服务工作自2000年起步以来，从试点到逐步推广，近10年来经过不断努力，社区卫生服务网络建设取得了一定的进展，社区卫生服务能力逐步提高，社区卫生服务体系建设正在逐步完善，为进一步全面开展社区卫生服务工作奠定了较好的基础。具体表现在：

(一)政府重视、组织落实。各级政府重视社区卫生服务工作，制定规划，出台政策，明确责任，在国家没有把社区卫生服务列入公共卫生体系建设规划的情况下，市、县(区)两级政府克服困难，对社区卫生服务工作给予了一定的投入，2000年以来共投入资金2500万元。在社区卫生服务的发展过程中，不断总结经验，逐步探索与自身实际相符合的社区卫生服务发展模式，形成了一些成功的带有普遍性，很有推广价值的经验。如红塔区北苑社区卫生服务中心的社区卫生服务管理模式，从区政府到社区、居委会层层落实社区卫生服务工作，将社区卫生服务工作纳入红塔区卫生局直管的工作内容并加以考核。

     (二)因地制宜发展社区卫生服务。由于各县、区经济、社会发展不平衡，情况各异，在社区卫生服务机构和网络建设过程中，各地区因地制宜，积极探索，稳步实施初级网络建设。红塔区依托中心城区医疗机构的卫生技术优势和红塔区三个街道办事处的区位优势，鼓励其积极举办社区卫生服务机构，使红塔区社区卫生服务覆盖面达60％以上。同时出台相应政策，充分利用中心城区卫生院的资源，转型为社区卫生服务机构。

    (三)社区卫生服务功能逐步完善。我市社区卫生服务工作逐步实现“六位一体”的功能，如北苑社区卫生服务中心、玉兴路社区卫生服务中心和冯井社区卫生服务站、瓦窑社区卫生服务站、泷水塘社区卫生服务站等。他们在健康教育、儿童计划免疫和妇幼保健等方面下了很大功夫，通过大量图文并貌的宣传画，内容丰富的各种宣传活动及免费体检等形式提供了良好的服务，得到了社区居民的好评和信任，既赢得社会效益也赢得了一定的经济效益。总体上看，全市的城区社区卫生服务机构在医疗服务方面起到了便民利民的作用。

   (四)卫生行政部门做了大量工作。卫生行政部门在市、县(区)各级政府的大力支持下，自起步阶段开始，就积极引导，广泛协调，根据城市社区卫生服务的相关政策和文件精神，结合我市实际，在社区卫生服务机构的设置、网络规划、功能定位和日常监管等方面做了大量工作，为我市社区卫生服务的全面开展，奠定了良好的基础。

    三、存在的主要困难和问题

目前，我市城市社区卫生服务体系建设处于初创阶段，服务领域、服务内涵、服务方式还有待于进一步探索。虽然市政府及相关部门做了大量工作，也取得了一些成效，但与广大人民群众的需要仍存在很大差距，不少问题仍然困扰着社区卫生事业的进一步发展，主要有：

（一）、对社区卫生服务认识不到位。各级政府没有将社区卫生服务工作作为关注民生的大事来认识；没有将其作为建设新型城市卫生服务体系的重要内容来认识；没有将其作为解决社区居民“看病难、看病贵”的重要举措来认识。因此投入不足、措施不力、政策不落实。各级有关行政部门的认识不到位，认为社区卫生服务是卫生行政部门的事，在运行过程中各部门协调、配合不够，致使一些政策得不到落实。工作人员认识不到一位，没有对社区卫生服务的功能定位充分认识，重医疗轻预防，重经济效益轻社会效益。老百姓不了解社区卫生服务，认为社区卫生服务与医疗门诊无异，对公共卫生服务不能积极配合，如入户调查及健康教育等工作开展不力等。

(二)投入不足，社区卫生服务功能难以充分发挥。

对社区卫生服务从国家到省、市、区(县)各级财政的投入严重不足。目前，各社区卫生服务机构的业务用房大部分为租赁，费用基本靠医疗服务收入来解决。有的社区卫生服务机构的房屋租赁费高达每年十多万元。因此，大部分社区卫生服务机构只能靠医疗服务的有偿收入承担房屋费用支出、人员工资支出、公共卫生服务支出。这在一定意义上，背离了社区卫生服务的性质、功能定位以及宗旨。

社区卫生服务的功能概括地说是“六位一体”。即健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务和基本医疗。从调研的实际情况看，大部分社区卫生服务机构的主要精力集中在医疗上，“六位一体"综合服务功能未能完全发挥。原因主要是政府投入不足，政府购买公共卫生服务还未能兑现，政策落实不到位，部门不协调，认识不到位，管理不完善，致使不少社区卫生服务机构成为医院的第二门诊。

(三)部门协调不到位，政策不配套，责任不明确。国家、省、市社区卫生服务的相关政策在基层落实不到位。如劳动保障部门未能将社区卫生服务纳入城镇职工和城镇居民基本医疗保险定点范畴；建设规划部门未将社区卫生服务机构用房纳入城市社区建设规划；计生部门未能将计划生育技术服务融入社区卫生服务，民政部门没有将社区卫生服务纳入社区建设规划，困难居民医疗救助没有进入社区；药监部门对社区卫生服务机构的药品缺乏监管；疾控部门、妇幼保健机构没有把适宜社区开展的公共卫生服务工作交由社区卫生服务机构来承担，城市医院没有与社区卫生服务机构建立双向转诊和协作关系。

(四)城市卫生体制改革的滞后，影响了社区卫生服务的发展。由于目前的城市医疗卫生体制在性质上仍然是走市场化的路子，在运作上主要靠自负盈亏，加之人事制度、分配制度的不健全，医疗保障制度不健全，首诊与双向转诊制度落实不到位，构成社区卫生服务机构的性质体制不明，公共卫生服务缺位，居民得不到应有的实惠，种种这些因素影响了社区卫生服务的发展。

(五)卫生服务队伍素质整体偏低。社区卫生服务队伍培训力度不够。一是表现为工作人员转型培训力度不大。现有的325名社区卫生服务工作人员，培训合格者141名，仅占43.4％。二是培训知识的深度、广度不够，导致服务人员综合素质偏低。三是全科医生、社区护士缺乏，有的机构大部分靠专科医生、专科护士顶岗，造成社区卫生服务工作任务不能很好落实。

四、意见和建议

（一）坚持政府主导，加快体制创新步伐。大力发展社区卫生服务，是各级政府的重要职责。政府应将推进社区卫生服务工作作为落实科学发展观构建和谐社会的一项重要工作，摆上重要日程，纳入社会经济发展的总体规划。采取有力措施加快体制创新，将社区卫生服务系统尽快从医院竞争体制中剥离出来，成为独立于医疗竞争领域之外的系统。市和县(区)政府应分别成立由分管领导牵头，卫生、发改、社保、财政、民政、规划、计生等部门参加的工作领导小组，改变职能部门推进力量分散的现状，为社区卫生服务的稳步、健康发展提供组织保障。

(二)整合资源，完善功能。我市城区卫生资源过剩与配置不合理并存。在建设社区卫生服务机构时一定要整合并充分利用现有卫生资源。二级及其以下医院、卫生所(院)全面转向社区卫生服务拓展城市原有防保站的服务功能，全部转变为社区卫生服务站；城乡结合部卫生院转变为社区卫生服务机构；鼓励三级医院举办社区卫生服务中心和服务站；计划生育机构与社区卫生服务要有机结合在一起。在此基础上，根据规划适当新建部分社区卫生服务机构。进一步做好社区卫生服务改建机构的功能转换工作，要从思想观念、业务职能、工作方式上实现转变：在思想观念上，要从“以病人为中心"的服务理念扩张到“以健康为中心”的大卫生观念；在业务职能上，以基本医疗为基础；加强预防、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务工作，充分体现防治结合，以防为主；在工作方式上，通过主动上门服务，建立家庭健康档案，为居民提供方便快捷，质优价廉的卫生服务。要建立社区卫生服务与医院、预防保健机构分工协作关系。通过广泛协调、理顺关系，形成合力。医院、预防保健均对社区卫生服务机构提供业务指导和技术支持，逐步探索社区卫生服务首诊制度，并以推行社区首诊为突破口，建立分级医疗制度，对不同的卫生机构进行分工、定位和分级治疗。要规范医疗服务市场的竞争，淡化单纯追求经济利益的行为，健全社区卫生服务机构与大型医院之间的互利合作体制。大力宣传双向转诊制度的意义和理念，促进患者分级就医、合理转诊。

(三)保证经费投入，建立稳定的社区卫生服务支付和补偿机制。社区卫生服务的公益性、福利性是其重要特征之一，投入资金与提供补偿是其可持续发展的生命线。市、区(县)两级政府要加大对社区卫生服务基础网络建设的投入，将社区卫生工作经费纳入财政预算，并随着财力的增长逐步增加投入，解决业务用房、工作人员工资费用、公共卫生服务费用及管理费用；要确保中央、省、市、区(县)四级以服务人口为基数，按照4：3：1.5：1.5比例配套的补偿资金得到落实。同时要鼓励社会各方面投资社区卫生服务，建立稳定的多方筹资机制,确保社区卫生服务机构发挥城市公共卫生和基本医疗网络的作用。要完善内部机制，强化监督管理。对社区卫生服务机构要实行收支两条线管理，逐步做到药品零差率。同时，对一些不合格的社区卫生服务机构进行整改和吊销执照。

(四)强化素质，加快社区卫生服务队伍建设。发展社区卫生服务，人才是关键。要充分利用现有的医学教育资源和二、三级医院的技术资源，实施全科医学教育，进行不同程度的学历教育、继续教育、转型培训和岗位培训。本着“缺什么补什么”的原则，培养一批掌握基本医疗、预防保健、康复指导、慢性病防治、健康教育和计生服务的全科医生队伍。在此基础上，积极聘请大中型医疗机构的卫生技术人员、离退休人员到社区卫生服务机构指导或工作。并且有计划地组织社区卫生服务工作人员到综合医院、预防保健机构进修学习，以提高技术水平和服务质量。此外，还需有计划的在各医学院校培养一批社区卫生服务全科医护人员，毕业后充实到基层社区卫生服务机构。

      (五)创新理念，加快职能转变。首先社区卫生服务机构要提高服务意识，打造出自已的特色，创造出自己的优势，如开展家庭病床、家庭医生等服务，全方位开拓社区卫生服务领域，增强其市场竞争力，第二要积极引导社区医务工作者转变观念，为居民提供个性化服务。第三政府和卫生行政部门要大力宣传积极推广我市一些先进服务中心(站)，如红塔区北苑社区卫生服务中心的做法和经验，要在时机成熟时召开先进服务中心(站)先进经验现场会，以点带面，逐步完善社区卫生服务机构“六位一体"的服务功能。

(六)建立完善的双向转诊机制，引导患者合理分流。要以推行社区首诊为突破口，建立分级医疗制度，对不同的卫生机构进行分工、定位和分级治疗。要规范医疗服务市场的竞争，淡化单纯追求经济利益的行为，健全社区卫生服务机构与大型医院之间的互利合作体制。在市民中大力宣传双向转诊制度的意义和理念，促进患者分级就医、合理转诊，真正做到 “小病在社区，大病进医院，康复回社区”。

(七)推进医保进社区，方便群众就近就医。卫生行政部门与医疗保险机构要尽快制定将社区卫生服务纳入基本医疗保险的政策，建立社区服务机构准入验收和医保定点初审同步联动审批机制，经市卫生行政部门按新标准验收合格的社区卫生服务机构，要分批纳入医保定点管理。同时，要适当拉开参保人员医保基金在社区卫生服务机构和二、三级医院的报销比例档次，调节居民就医流向，缓解群众看病贵、看病难的问题。要发动社会力量，通过多种渠道，运用多种形式加大宣传力度，使广大群众对社区卫生服务有更多的了解，认识到社区卫生服务机构不仅能够为病人提供基本的医疗诊治服务，还针对健康或非健康状态人群提供健康教育、预防、保健、康复和计生指导等服务。同时要加强健康教育，推广科普知识，使广大群众树立科学的保健意识，形成积极参与社区卫生服务的良好氛围。

(八)发挥中医药的特色优势，促进中医药参与社区卫生服务。中医药有着安全、经济等特点，在我市有着良好的群众基础。在社区卫生服务机构中要注重开展中医药预防、保健、康复和常见病、多发病的诊疗服务，提高中医药在社区的服务率。